Une Europe à “vitesses différenciées”

Face aux impasses, aux blocages, à la crise, l’idée d’une Union Européenne à “vitesses différenciées” est avancée par certains. Selon les partisans de cette option, comme François Hollande ou Jean-Claude Juncker, l’objectif est de sortir l’Europe de l’ornière, de lui apporter un souffle nouveau, de la régénérer et d’écarter le spectre de la paralysie. En tête de peloton, les plus motivés avanceront alors qu’à l’arrière, d’autres pays progresseront à un rythme différent. Au final, la construction européenne sera assurée afin d’offrir aux 27 la capacité d’affronter un monde en mutation. C’est à tout le moins, l’espoir qui transparaît à travers cette vision.

Une Union à “vitesses différenciées” est déjà une réalité. Le Traité de Maastricht l’a même formalisé. Il y a encore quelques temps, le discours affirmait voir en cette possibilité le moyen d’assurer la consolidation de l’Europe tout en aménageant un espace pour les plus récalcitrants. Le but était qu’ils puissent maintenir une certaine indépendance et autonomie. Le Brexit est venu briser cet espoir. La Grande-Bretagne, malgré s’être tenue à l’écart de la zone Schengen ou de l’Euro, a décidé de quitter le navire. Cela n’a donc pas suffit. La question est donc de savoir si, dans la réalité, aller plus en avant dans la voie de l’hétérogénéité permettrait d’éviter l’explosion que certains craignent. Il serait donc utile pour les décideurs politiques d’ouvrir rapidement ce débat et de s’assurer que tel sera le cas.

La possibilité pour les états de progresser à un rythme différent n’est pas neuve en Europe. Déjà du temps de la CEE, les membres du Benelux avaient (et ont toujours) la possibilité d’approfondir leur union.  Pour autant, cette opportunité offerte place l’objet créé en dehors du cadre de l’Union. Avec Maastricht donc, une intégration à “vitesses différenciées” devint possible au sein même de l’UE. La Grande-Bretagne et le Danemark reçurent une dérogation pour se maintenir en marge de l’Union économique et monétaire.  Dans le même temps, le protocole social annexé au Traité ne comportait pas la signature du Royaume-Uni et dès lors, ne s’appliquait pas à lui. (Notons qu’en 1997, à Amsterdam, Tony Blair accepta de voir le protocole intégrer le Traité pour s’appliquer à tous, sans exception.)

Coopérations renforcées

Depuis le Traité d’Amsterdam, une possibilité nouvelle a été introduite, celle de la “coopération renforcée”, étendue par le traité de Nice et assouplie par celui de Lisbonne. Elles permettent à un nombre réduit d’états d’avancer sur certains thèmes. Retenons malgré tout qu’à l’origine, seules les compétences non exclusives de l’UE pouvaient être le sujet d’une “coopération renforcée”. Toutefois, le Traité de Lisbonne autorise dorénavant la “coopération renforcée” dans le cadre de la politique étrangère et de la sécurité commune, ce qu’interdisait Amsterdam, mais selon des modalités différentes. Ces coopérations doivent évidemment ne pas être contraires à l’esprit de l’Union et contrarier ses objectifs, comme s’opposer au principe du marché intérieur par exemple.

Abstention constructive

Une autre possibilité moins souvent rappelée car limitée à des domaines réduits (Politique étrangère et de sécurité commune et de la Politique européenne de sécurité et de défense) est l’abstention constructive. Dans le cadre de la règle de l’unanimité, un pays est autorisé à s’abstenir. Dans ce cas, la décision prise par les autres membres ne l’engage pas. Malgré tout, il doit reconnaître l’engagement pris par l’Union à travers la dite décision et ne pas la contrarier.

Accords de nature intergouvernementale

Pour autant, il existe toujours la solution d’accords de nature intergouvernementale. Ainsi, le Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance (TSCG) n’est pas assimilable à du droit communautaire. La particularité de celui-ci est d’être “adossé” au Droit de l’Union, prenant appui sur les institutions européennes. En cas d’une violation constatée par la Commission, celle-ci a par exemple le pouvoir de saisir la Cour de justice de Luxembourg dont les arrêts ont force exécutoire. Le risque est évidemment de voir à terme se créer une concurrence entre deux ordres juridiques et de parasiter encore un peu plus le débat démocratique européen. Est-ce pour cette raison, et pour éviter cette “rivalité”, que le 16ème article du TSCG oblige à voir ce-dernier intégrer le cadre juridique européen pour 2018?

Modification des Traités

Une solution serait évidemment une modification des Traités qui offrirait de nouveaux outils capables de répondre aux espoirs. Mais dès lors, à ce stade déjà, tous doivent s’accorder quant à la voie à emprunter et aux options à retenir … Le chemin sera donc très long. De plus, de nouvelles crispassions naitront peut-être. En venant se juxtaposer aux tensions existantes, la situation s’empirera peut-être encore plus. Et la sortie de crise sera d’autant plus délicate.

La démocratie …

Toutefois, pour les adeptes d’une Europe à plusieurs vitesses, il est impératif de ne pas oublier ce qu’exigent les citoyens européens. Ceci est important afin de tenter de les réconcilier avec l’Union. Sans un large consentement populaire, qu’elle soit à deux, trois ou vingt vitesses, l’idée d’une Europe unie échouera. Des voix se lèvent en effet, toujours plus nombreuses, pour réclamer davantage de démocratie dans cette Union nébuleuse, au cadre flou et au fonctionnement mystérieux. Par faute d’une mécanique impénétrable, elle apparait être la victime de manœuvres inavouables! Celles-ci seraient perpétrées par des forces dignes du Malin et dont les habitants des 27 sont les victimes au contraire de puissances financières. Revenons par exemple sur les “coopérations renforcées”. Quel rôle est dévolu au Parlement de l’Union dans ce processus, lui qui rassemble les élus (et malgré tout décriés) de l’ensemble des états membres ? Si la matière touche au Régime général, il est invité à approuver la coopération, la Commission conservant le monopole de proposition. Pour les autres domaines, c’est encore plus dramatique, les représentants des citoyens européens sont simplement tenus informés. Si un nouvel instrument est mis en place, ou si une solution existante est préférée et étendue, il sera impératif d’apporter davantage de démocratie et de lisibilité. Pour y parvenir, la marginalisation du Parlement européen dans le processus de décision serait un signal négatif.

L’adhésion des citoyens

Le risque majeur d’une UE à “vitesses différenciées” est évidemment de la rendre encore plus indéchiffrable que ce qu’elle n’est déjà. Un modèle parfait reposerait sur un paradoxe. Premièrement, il devrait être suffisamment souple pour permettre aux pays d’évoluer par groupes. Ensuite, il devrait être suffisamment rigide pour au final, amener davantage d’homogénéité sur le long terme. Serait-il interdit dès lors de voir deux groupes de pays emprunter des chemins différents même si au final, ils atteindraient la même destination ? En d’autres mots, les premiers traceront-ils une voie que les suivants seront obligés d’emprunter sans avoir eu leur mot à dire ?

Avant de se lancer, il est certain qu’une longue réflexion, non partisane, devrait être menée. C’est essentiel pour éviter tout problème ultérieur. Car il ne faut pas oublier qu’en cas de crise, le réflexe premier des élus est de favoriser le repli sur l’état-nation. Et ceci se réalise au détriment de la coopération et de l’Union. En outre, il serait presque contradictoire de voir se démultiplier  les règlementations sur de mêmes thèmes alors qu’au même instant, certains exigent la suppression d’un maximum de régulations. Une suppression qu’il exige tout en appuyant l’idée d’une Europe à “vitesses différenciées”! Enfin, une telle option ne présume en rien du projet économique et politique qui sera celui de l’Europe. Or, seul un projet fort, en phase avec son temps et avec les aspirations des citoyens, rencontrera un franc succès.

Lien utile: texte du traité de Maastricht