Mutualisation des dettes et Eurobonds. L’exemple américain des 13 colonies?

Aujourd’hui, certains proposent une mutualisation des dettes souveraines des états membres de l’Union européenne sous formes d’Eurobonds. À leurs yeux, cette solution permettrait de sortir partiellement de la crise actuelle. En réponse, les détracteurs de cette formule crient au scandale: mutualiser revient à récompenser les mauvais élèves. C’est dès lors inimaginable. Cette solution fut pourtant celle des États-Unis peu après l’Indépendance. Un cas d’école sur lequel cet article revient avec une mise en perspective quant au débat actuel en zone euro. Car aujourd’hui, certains considèrent qu’il serait bon de suivre l’exemple des 13 colonies sorties victorieuses de la guerre d’Indépendance américaine.

Une guerre d’indépendance ruineuse

Pour les 13 colonies, la lutte contre le Royaume-Uni fut ruineuse. Pour s’armer et mener le combat, les colons avaient été obligés d’en appeler à la “générosité” d’un grand nombre de bailleurs de fonds. Ils durent s’endetter, tout comme le Congrès Continental, instance gouvernante durant la Révolution. À la sortie de la guerre, la solvabilité des nouveaux états était précaire, comme celle du Congrès. L’origine de leurs créanciers était aussi bien domestique qu’internationale, à l’image de la France. Cette situation avait deux conséquences majeures. La première était qu’il était impossible aux pouvoirs d’investir dans des politiques publiques. La seconde était de voir des citoyens et des entreprises manquer d’argent par faute de fonds à investir.

À la sortie du conflit, le prix de la victoire fut donc un fort endettement des 13 colonies. En outre, le Congrès Continental portait la majeure partie du fardeau. Mais par ses statuts, il lui était interdit de lever l’impôt. De plus, il ne pouvait pas réguler le commerce, donc prélever des droits de douane. Ces deux domaines restaient la prérogative des 13 anciennes colonies. Or, l’ardoise du Congrès représentait deux tiers de la dette totale. Deux solutions s’offraient à lui pour rembourser les créanciers: contracter de nouvelles dettes et imprimer de la monnaie, ce qui amena une forte inflation.

 Un endettement inégal mais une cause commune

Pour comprendre  le problème, il est nécessaire de souligner que l’endettement entre les états était inégal. Pour autant, chacun d’eux avait accepté de contracter ces dites-dettes en vue de mener la lutte contre l’ennemi, la Grande-Bretagne. En d’autres termes, l’endettement était variable mais la cause était commune. Chaque état avait, d’une manière ou d’une autre, bénéficié des moyens apportés par les autres états et financés par l’endettement domestique. Il existait dès lors une solidarité de fait.

 Une mutualisation des dettes de guerre?

La question se posa alors: les 13 colonies devaient-elles mutualiser les dettes contractées durant la Révolution ? Deux camps s’opposèrent. D’un côté se situaient les fédéralistes et de l’autre, les confédéralistes. Les premiers avaient à leur tête un fidèle de Georges Washington: Alexander Hamilton, futur Secrétaire au Trésor. Quel était son point de vue? Pour faire court, sa position reposait sur deux piliers. Le premier était de créer une solidarité entre les états. Mutualiser les dettes allait créer un esprit de corps entre les nouvelles entités indépendantes. Ensuite, il s’agissait de démontrer le sérieux des États-Unis aux créanciers. Car pour Hamilton, la dette remboursée, le pays allait devoir tôt ou tard à nouveau emprunter si une situation d’urgence se présentait (un conflit armé contre une puissance étrangère, par exemple). Il était dès lors obligatoire d’apporter aux bailleurs de fond l’assurance de traiter avec une nation capable, quelque soit la situation, de rembourser ses obligations. Au final, après de rudes débats, Hamilton imposa sa politique.

Quelle leçon à tirer pour les Eurobonds?

Deux éléments doivent être soulignés. Comme déjà mentionné, le premier est que les dettes américaines étaient des dettes de guerres. Une “cause commune” liait les états. L’endettement de l’un servait les 12 autres en vue d’obtenir l’indépendance tant convoitée. En Europe, il n’existe actuellement pas de dénominateurs aussi puissances capables de créer une telle solidarité. Sur ce point, un parallèle peut être tracé entre les États-Unis et l’UE quant la politique extérieure et à celle de la défense. Les premiers ont fédéralisé ces deux domaines alors que l’Europe les a laissé en tout ou en totalité entre les mains des pays membres. Comment l’expliquer ? En Amérique, les états sortirent vainqueurs d’une guerre. En Europe, les états sortirent également d’une guerre mais il était nécessaire de réconcilier les gagnants et les perdants. Pour plus de détail sur ce sujet, je renvoie vers mes articles “Politique extérieure: Union vs États-Unis” et “Une Europe de la défense“.

Le second élément est à l’inverse davantage applicable et inspirant pour l’Union. La mutualisation des dettes américaines visait à créer un esprit de solidarité. Or, cet esprit manque cruellement en Europe à l’heure actuelle. Mais pour autant, malheureusement, il apparait difficile à l’heure actuelle de créer davantage de solidarité entre les peuples à travers une mutualisation des dettes souveraines. Par “mutualiser”, il est sous-entendu pour les pays du Nord: “les bons élèves payeront pour les mauvais”. En effet, les taux augmenteraient pour les pays “vertueux”, capables aujourd’hui de présenter de bonnes perspectives de remboursement. À l’inverse, les “mauvais élèves” bénéficieraient de taux plus avantageux grâce aux Eurobonds, profitant de la meilleure réputation de leurs voisins du Nord. La crainte pour les opposants à cette stratégie est donc à terme de voir la mutualisation des dettes être détournée de son objectif premier. Au lieu de partager le risque, elle servirait à instaurer une politique de “laisser-faire”, laissent entendre les détracteurs d’une mutualisation.

Le poids de l’endettement sur l’économie

Dans le cas de l’Union, l’économie pourrait être invoquée comme dénominateur commun. Mais le risque est de voir une large part des citoyens du Nord refuser de considérer une mutualisation des dettes nécessaire en vue de la supporter ou de la relancer. En ce domaine, il existe certainement une large part d’incompréhension parmi la population. Il est en effet difficile pour des non-initiés de saisir l’ensemble des tenants et aboutissants. L’économie est si complexe à saisir qu’un travail pédagogique serait nécessaire. Et sans soutien populaire, il serait impossible de voir le politique soutenir une telle initiative.

Mais qu’on le veuille ou non, les règles visant à interdire l’endettement excessif n’ont pas atteint leur objectif. Le Pacte budgétaire et le principe des semestres européens ne sont pas un exemple de réussite (à ce sujet, voir l’article “Le Pacte budgétaire et les semestres européens“). Même les grands états, l’Allemagne comprise, sont fortement endettés. Or, le coût de l’endettement induit ipso facto un ralentissement économique dans l’ensemble de l’Union. Les taux élevés de certains pays fortement endettés pèsent non seulement sur leurs économies domestiques et sur le bien-être national de chacun d’eux mais aussi, sur l’ensemble des partenaires européens, y compris les “bons élèves”.

Conclusion

Bien que le débat soit toujours ouvert entre les économistes, l’émission commune de dettes en zone euro peut comporter des avantages pour l’ensemble des partenaires. Dans un premier temps, elle viserait surtout à freiner la spéculation dont les effets sont dévastateurs. Certains proposent des solutions alternatives, comme la mutualisation de la partie de l’endettement excédant les 60% des PIB. Malgré tout, elle n’est pas la seule solution à pouvoir être envisagée pour solutionner la crise. Ceci est important à rappeler. En outre, il ne faut pas oublier également la forte exposition des banques européennes aux dettes souveraines en cas de faillite d’un état. Cela oblige également à intégrer ce facteur en vue de solutionner le problème d’une façon pérenne.

Mais à travers la comparaison américaine, je tenais surtout à souligner l’erreur que certains peuvent à l’occasion commettre de considérer la politique d’Alexander Hamilton comme “LA” solution au problème européen. La mutualisation des dettes des 13 colonies américaines s’est réalisée à un moment de l’histoire américaine bien précis et difficilement comparable avec l’expérience vécue dans l’Union d’aujourd’hui. À l’époque de Hamilton, les éléments étaient alors réunis pour permettre cette opération et rien ne me permet de penser qu’aujourd’hui en Europe, il existe une convergence d’éléments capables de recevoir un large soutien politique et populaire.