Un pacte de stabilité interne favorise-t-il l’équilibre budgétaire?

Certains pays européens ont depuis plus ou moins longtemps adopté des pactes de stabilité internes ou des règles équivalentes. L’objectif affiché est de parvenir à un équilibre budgétaire. Or, cet équilibre est demandé aux états ayant ratifié le Pacte budgétaire européen. Pour autant, les pactes internes ont-ils atteint les objectifs désirés: l’équilibre des finances publiques? J’aborde le sujet à travers deux exemples emblématiques: l’Allemagne et l’Italie. Il est ainsi possible de voir si des contraintes budgétaires permettent d’atteindre les objectifs posés. Ceci est intéressant au regard des exigences européennes.

Le pacte de stabilité interne en Allemagne

En 1949, la règle d’or fut introduite dans la Loi constitutionnelle allemande. Elle imposait de voir le niveau des dépenses ne pas excéder celui des recettes. Pour autant, cette obligation d’équilibre n’a pas rencontré les résultats escomptés. En effet, sur le long terme, l’Allemagne a été incapable de maîtriser sa politique budgétaire.

Dans le cas d’une situation économique défavorable, la règle autorisait en effet de s’écartait de l’objectif d’équilibre. Mais avec le temps, l’utilisation de cette clause devint abusive. Au final, les comptes publics se caractérisaient par des dérapages réguliers.

Par la suite, et malgré les exigences de Maastricht, la dette allemande à continuer à augmenter d’une manière inexorable. Elle dépassa ainsi le seuil des 60% dans les années 2008-2009. Évidemment, la réunification a impacté le budget allemand. D’une part il a été nécessaire de financer la modernisation de l’Est. Ensuite, la RDA était endetté auprès de l’Occident et l’Allemagne unifiée a hérité de cette situation.

En 2009, l’Allemagne a dès lors décidé de modifier les “règles du jeu”. Dans le but de maitriser sa dette et d’offrir davantage de marges de manœuvre aux pouvoirs fédéral et fédérés, le pays a introduit la règle du frein à l’endettement. Cette réforme fut encouragée par la Cour des comptes fédérale et par la Cour constitutionnelle. L’une et l’autre ont en effet noté que les effets des mesures visant à limiter l’endettement n’arrivaient pas aux résultats espérés. En 2013 enfin, les mesures prévues par le Pacte budgétaire européen a été introduit dans le cadre juridique allemand. Cette politique doit aussi s’interpréter au regard de la dévaluation interne décidée dans les années 2000 (voir Salaires allemands: dévaluation interne & déloyauté)

Le pacte de stabilité interne en Italie

Avec le temps, l’Italie a accéléré le transfert de pouvoir vers les régions et augmenter leur autonomie fiscale. Dès lors, il existait un risque de voir les régions mettre à mal l’équilibre budgétaire italien. Le pays a donc implémenté un pacte de stabilité interne en 1999 (il patto di stabilità interno, PSI) dans le but de pouvoir notamment répondre aux exigences communautaires. Le PSI permet ainsi d’assurer une cohérence des finances au niveau local. Chaque année, le PSI est adopté par le Parlement en loi de finances. À l’origine, la contrainte du PSI pouvait varier en portant soit sur le solde budgétaire des collectivités, soit sur l’évolution des dépenses sans qu’aucune exigence ne portait sur le niveau de la dette, quel que fut l’option choisie. Ceci fait courir le risque de voir, par exemple, le respect de l’objectif financier associé à une forte augmentation de la dette locale. La réforme constitutionnelle de 2012 a introduit l’obligation d’équilibre budgétaire pour les administrations publiques. Toujours en 2012, l’Italie a transposé les obligations posées par le Pacte budgétaire.

Un pacte de stabilité interne … Pour quels résultats?

Malgré l’existence de pactes de stabilité internes, les objectifs fixés n’ont pas été atteints. Ni l’Allemagne ni l’Italie ne sont parvenues à garder leurs dépenses publiques dans les limites imposées. Évidemment, la crise de 2006-2007 à l’origine de la “crise de la dette” explique en partie ce résultat. Pour autant, la tendance est plus profonde. Même en faisant abstraction de la dernière crise, la dette de chacun des deux pays n’a globalement cessé de croître dans le temps. Malgré des hauts et de bas (relatifs), la hausse est continue depuis l’après-guerre. Dès lors, il est opportun de s’interroger quant à la pertinence de tels pactes.

On voit à travers ces deux exemples emblématiques la difficulté de soutenir l’idée de voir une simple règle légale permettre de maintenir l’équilibre des dépenses publiques. Face aux circonstances, aux événements, les élus politiques opèrent des choix en vue de séduire leur électorat. Les choix publics sont supérieurs aux obligations coulées dans le bronze. À l’approche d’élections, les parties et leurs représentants font fi des contraintes. Leurs objectifs est la réélection de leurs élus.

Conclusion

L’équilibre budgétaire ne s’obtient pas au travers d’un article de loi ou d’une règle coulée dans une constitution. L’Allemagne et l’Italie en sont l’exemple. Il aurait été possible de prendre d’autres pays comme l’Espagne qui mit en place des règles similaires au début des années 2000. Seule une croissance conséquente permet de tendre vers l’équilibre. En outre, comme souligné dans un article précédent, la dépense publique tend à s’accroître avec le degré d’ouverture des frontières. À moins de refuser le modèle social européen …

On voit aussi que l’Allemagne n’a pas réussi à maintenir un niveau d’endettement raisonnable malgré les obligations fixées dans la constitution. C’est d’autant plus notable qu’elle aime à se faire passer pour l’état le plus vertueux. De plus, comme dans le dossier grec, Berlin apparait toujours intransigeante avec ses partenaires européennes. La réalité et le passé indiquent pour autant qu’elle devrait faire preuve d’un peu plus de modestie en ce domaine.

Dans cette optique, le principe du Pacte budgétaire européen est dès lors en question. Les exemples au niveau national sont peu convaincants. Ils n’ont pas ou peu remplis leurs objectifs sur le long terme. Une telle obligation au niveau européen conserve-t-elle un sens si à l’échelle nationale, le succès est mitigé voire absent? L’objectif est louable pour le Pacte budgétaire européen: permettre à l’Union et de la zone euro de mieux coordonner les politiques macroéconomiques. L’objectif est d’apporter davantage de stabilité pour favoriser une meilleure croissance. Mais comme on le voit, tant au niveau national qu’européen, les règles ne sont pas ou peu respectées. Enfin, malgré les niveaux d’endettement relativement élevés au regards des exigences européennes, on remarque aujourd’hui un nouvel optimisme laissant transparaitre un niveau de croissance raisonnable pour la zone euro. En définitive, un haut taux d’endettement permet malgré tout d’offrir des perspectives de croissance raisonnables. La question est dès lors de savoir si de telles contraintes sont fondées ou si une coordination plus créative ne serait pas nécessaire.

Pour aller plus loin: Le Pacte budgétaire et les semestres européens