Le Pacte budgétaire et les semestres européens

Drapeau européen flottant au vent

Au printemps, il est maintenant de tradition de voir une série de pays européens remettre leurs programmes de stabilité à la Commission européenne. À travers ces documents, les pays exposent leurs stratégies budgétaires et les réformes envisagées. L’objectif est d’une part de préserver la discipline des budgets et d’autre part de prévenir les déséquilibres. Dans ce but, les états de la zone euro ont ratifié le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Il est noté que le TSCG est souvent dénommé “Pacte budgétaire”. En réalité, ce terme correspond au seul Titre III du Traité, regroupant les articles de 3 à 8.

Au contraire de ce qu’imaginent peut-être certains, le contenu du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance n’appartient pas au droit européen ! Il s’agit en effet d’un accord de nature intergouvernementale, s’appuyant sur certaines institutions de l’Union. Pour autant, le Traité atteint-il ses objectifs?

Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance

Pour adhérer à l’Union économique et monétaire, deux principes de base avaient été imposés aux États membres:

  • limiter la dette publique à 60% de la richesse nationale
  • limiter le déficit public à 3% de la richesse nationale (une croissance nominale moyenne de 5%, c.à.d. 3% réels et 2% liés à l’inflation).

Pour autant, les règles et procédures n’ont pas interdit les déséquilibres budgétaires dans certains pays.  Face à la crise de la dette, il a été décidé de modifier les règles et les méthodes du Pacte de stabilité. C’est ainsi que fut adopté le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Le TSCG ne modifie pas les règles mais vise à mieux préserver la discipline budgétaire à travers une collaboration plus étroite des pays.

Un traité de nature intergouvernementale et non communautaire

Au contraire de ce qu’un certain nombre pense, le Traité n’est pas assimilable à du droit communautaire. Car face au refus du Royaume-Uni de modifier le Traité de fonctionnement de l’Union afin d’y inclure les nouvelles dispositions, les pays ont été contraints de choisir la voie intergouvernementale. Malgré tout, pour davantage de cohérence, les mesures édictées prennent appui sur le Droit communautaire. On constate ainsi la Commission être chargée de faire respecter les règles posées par le Traité. La Commission peut saisir la cour de Justice de Luxembourg dont les décisions ont force exécutoire.

Cette non-introduction dans le droit européen a eu une conséquence: l’obligation pour les états de transposer la règle d’équilibre budgétaire  dans l’ordre juridique nationale. Notons enfin que le 16ème article du TSCG impose malgré tout l’intégration future du Traité dans le cadre juridique de l’Union européenne. Ceci doit être réalisé dans les cinq ans après sa mise en application datant du 1er janvier 2013. Deux pistes sont alors possibles. La première est celle d’une transposition dans l’un ou dans les deux traités européens (Traité de fonctionnement de l’Union et Traité sur l’Union européenne).  La seconde consiste à une intégration à travers un règlement ou une directive. Une telle obligation vise à résoudre le problème lié à la concurrence entre ordres juridiques différents. De plus, un Traité hors Union européenne ajoute encore davantage d’incompréhension dans un domaine déjà jugé inintelligible.

Objectif 1: Préserver la discipline budgétaire

Le TSCG impose de poursuivre des objectifs budgétaires à moyen terme en vue de redresser les finances publiques. Ceux-ci sont traduits en termes de solde structurel définit comme “le solde annuel corrigé des variations conjoncturelles, déductions faites des mesures ponctuelles et temporaires”. (article 3.3a).

Le déficit structurel ne peut ainsi franchir la limite de 1% du PIB, pour 3% en ce qui concerne le déficit nominal. Mais pour un pays dont le ratio de dette publique est significativement supérieur à 60%, le Traité impose de limiter le déficit structurel correspondant à 0.5% de PIB. En outre, il prescrit aux États de transposer la limite de solde structurel au sein de leurs législations nationales (article 8) et de préférence via la Constitution.

Pour les États n’ayant pas respecté les objectifs budgétaires à moyen terme, une trajectoire d’ajustement est imposée. Elle vise à réduire sur base annuelle le déficit structurel, limité à 0.5% du PIB. Là encore, les états sont obligés de transposer dans leur droit un mécanisme de correction budgétaire (article 3§2). L’activation de ce-dernier se déclenche si la limite prévue pour le déficit structurel est franchie. C’est aussi le cas si un écart vis-à-vis de la trajectoire d’ajustement visant à corriger ce déficit existe.

Réduction de la dette

Selon le Traité de fonctionnement de l’Union, la dette publique doit être limitée à 60% du PIB ou, selon l’article 126: “s’approcher de la valeur de référence à un rythme satisfaisant”. Avec le Pacte budgétaire (et le Six-Pack), une réduction moyenne de 5% par an durant trois ans est imposée. En cas de non respect de cette règle, les états seront l’objet d’une procédure de déficit excessif. Ce principe est aussi valable si le déficit public ne franchit pas les 3%.

Enfin, les états n’ayant pas encore atteint leur objectif budgétaire à moyen terme, doivent freiner leurs dépenses publiques. Celles-ci doivent connaître un rythme de croissance inférieur au taux de croissance potentielle du PIB à moyen terme. Pour autant, une augmentation des recettes peut compenser le franchissement de la limite. Pour les autres pays, en conformité avec les objectifs, la croissance des dépenses peut être égale sans être supérieure au taux de croissance potentielle.

Surveillance des budgets et le principe de semestre européen

La nécessite d’une coordination des politiques structurelles est apparue nécessaire relativement tôt. L’objectif est de mieux coordonner les politiques budgétaires et macroéconomiques. Dans le domaine de l’emploi, dès 1999, les plans nationaux des États membres furent l’objet de recommandations de la part de la Commission. Ces recommandations étaient ensuite discutées au sein du Conseil Emploi et Affaires sociales. Avec  le temps, les Grandes Orientations de Politiques économiques s’imposèrent comme l’élément central d’un processus intégré des domaines structurels et macroéconomiques, associés à des recommandations aussi bien d’un ordre général que spécifique, destinés à chaque État membre.

Le mécanisme de surveillance budgétaire a été incorporé dans le principe qualifié de semestre européen en 2011. Lors du premier semestre, la Commission évalue la situation et définit des recommandations quant aux politiques de réformes. Au cours du second semestre, se déroule la mise en œuvre des réformes menées par les États membres.

Fin novembre, la Commission publie son Examen annuel de la croissance où elle présente des pistes de réformes à mettre en œuvre sur le plan économique comme budgétaire.  En mars, à côté d’une analyse d’ordre macroéconomique et d’une mise au point quant aux progrès obtenus par les états, le Conseil émet ses Lignes directrices. Celles-ci sont évidemment à destination des politiques nationales. Au printemps, chaque état de la zone euro propose son Programme de stabilité. Les pays non membre de la zone euro présente un Programme de convergence.  Ces Programmes sont soumis à la Commission européenne. Les autorités nationales y abordent la problématique des finances publiques et leurs réformes. C’est l’occasion pour elles de faire le point sur la mise en œuvre des recommandations passées transmises par la Commission. Fin mai (ou début juin), suite à l’évaluation des programmes, la Commission transmet ses recommandations à chaque pays membre et à la zone euro. Transmises à certains comités du Conseil, les recommandations sont discutées et, le cas échéant, amendées. C’est ensuite autour du Conseil et du Conseil européen de les approuver.

Présentation du Programme de stabilité/convergence & recommandations

La présentation du Programme de stabilité ou de convergence et les recommandations peuvent se décomposer en deux étapes. La première est  la présentation du Programme à la Commission (pour le 30 avril au plus tard) contenant la stratégie budgétaire nationale à moyen terme. Après analyse, la Commission définit des recommandations transmises auprès de chaque état.

Deux clarifications sont pour autant nécessaires. Il s’agit “seulement”  d’une recommandation proposée par la Commission. Cette recommandation doit ensuite être validée par le Conseil européen et adoptée (et éventuellement amendée) par le Conseil. Ce sont donc les états signataires qui ont le dernier mot. Ensuite, il ne s’agit pas d’une exigence. Il existe une obligation de résultat (suivre les règles budgétaires ou la trajectoire d’ajustement) et non de moyens!

Avis de la Commission

Afin de s’assurer que les pays de la zone euro suivent les recommandations, une “deadline” est imposée. Pour le 15 octobre au plus tard, chaque pays de la zone euro doit soumettre son plan budgétaire pour l’année à venir. Après analyse, la Commission soumet un avis (non validé par le Conseil). En cas de manquement important aux obligations budgétaires au regard du Pacte de stabilité, la Commission peut demander une révision du plan endéans les deux semaines. Pour autant, ni un veto au budget ni une obligation de modification du budget ne peut être imposé par la Commission. Pour autant, s’écarter de l’avis peut être considéré comme facteur aggravant si le pays est sous procédure de déficit excessif.

Déséquilibre des budgets

En cas de non respect des règles budgétaires, l’État membre fautif est visé par une procédure de déficit excessif et se voit dans l’obligation de corriger son déficit selon un délai imparti. En outre, il est l’objet d’une surveillance accrue.

Les “circonstances exceptionnelles”

Le risque du déclenchement automatique peut se révéler dans certaines circonstances problématique, voire contreproductives. Qu’en est-il en cas d’imprévu, de situation d’urgence ?  Une certaine souplesse a donc été introduite avec la notion de ” circonstances exceptionnelles “. Le recours à ce principe souligne le caractère flexible de la surveillance budgétaire. Il permet, entre autre, de prendre en compte une série de facteurs pertinents lors de l’analyse budgétaire et économique. Le Traité accepte des circonstances exceptionnelles qui sont définies comme des « faits inhabituels (…) ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques » ou des « périodes de grave récession économique » (article 3c du TSCG).

Pour conclure

Quelques réflexions maintenant. On voit d’abord que les trajectoires budgétaires de nombreux pays sont “volatiles”. En d’autres termes, le retour à l’équilibre glisse souvent d’une année à l’autre au fil du temps. L’équilibre budgétaire est ainsi souvent reporté d’une année à l’autre. Pour de nombreux pays, les trajectoires budgétaires imposées par le Traité est davantage un exercice d’équilibriste et d’invention en vue de tenter d’apparaître crédible à un certain moment du processus. Ensuite, les dirigeants doivent faire preuve de persuasion au sein d’un Conseil où chaque membre sait qu’un jour, il risque aussi d’être sur la sellette. Sans compter que sanctionner un pays serait dévastateur pour l’image de l’Europe.

Une question à se poser est aussi de savoir si ce traité était nécessaire pour les pays ayant peu de chance d’un jour avoir recours au fond de sauvetage européen (MES). Rappelons que le TSCG a été imposé par l’Allemagne comme condition en vue d’aider la Grèce pour la voir bénéficier du dit fond. Tout pays doit avoir signé le TSCG afin de pouvoir bénéficier du mécanisme d’assistance. Quel intérêt avaient-ils à le ratifier sinon celui d’être “supervisés”? Si le principe du semestre européen et la volonté d’une meilleure coordination des économies à un sens évident, celui du TSCG apparaît moins évident. Un gouvernement nationale était-il auparavant empêché de mener une politique budgétaire visant l’équilibre (à tord ou à raison) ?

À nouveau, le TSCG continue la logique de Maastricht. Sans une modification des Traités, il était effectivement difficile d’aller dans un sens opposé. Il la pousse encore un peu plus loin alors qu’au final, les conditions imposées par Maastricht n’ont pas eu l’effet escompté: une meilleure situation budgétaire.

Cela pousse aussi certains états à gonfler artificiellement leur PIB. En accroissant ce dernier, la dette exprimée en pourcentage de celui-ci peut fondre comme neige au soleil. L’exemple est évidemment l’Irlande ! En 2015, le pays a ainsi connu une croissance de son PIB supérieur à 26% ! L’origine est à chercher du côté de l’ingénierie fiscale. Les entreprises, en particulier américaines, se font domicilier en Irlande afin de profiter de taux d’impositions plus avantageux que dans leurs pays d’origine.

Enfin, comme expliqué, le TSCG impose sa transposition dans le droit européen pour 2018. Qu’en serait-il si des pays s’y opposent finalement ? Ceci est imaginable suite à des changements de majorité.  Serait-il encore contraignant? Certes, les règles introduites dans le droit national subsisteraient. Mais une non-transposition serait malgré tout un désaveu et un affaiblissement de l’exercice !

Lien utile: le TSCG